01
将“极地条款”纳入《海洋基本法》所面临的疑问
拟定“极地条款”,首先要面对由于极地区域特殊的地理构成、国家主权、法律与政策的关系、国际关系等因素所产生的立法适当性、可行性问题。
（一）地理构成
南北极从地理以及主权管辖情势来看截然不同,但是就《海洋基本法》的适用范围而言,将两个地区的相关事务或活动纳入管辖范围都存在一定的问题。
1.南极。根据《南极条约》的规定,南极特指南纬60度以南的海洋、冰架和陆地,即南极洲和南大洋的总称。南极面积约3400万平方公里,其中陆地及冰架面积合计约1400万平方公里,海洋面积为2000万平方公里。《海洋基本法》主要适用于海洋区域、海洋权益、海洋事务和海洋活动,南极的核心区域则是陆地,就南极条约体系而言,其规范也主要针对南极大陆。从这一点上看,《海洋基本法》适用于南极是存在疑问的。
2.北极。北极地区是指北极圈(北纬66度34分)以北区域,包括北冰洋水域、岛屿以及欧洲、亚洲和北美洲的北方大陆。北极陆地和岛屿面积约800万平方公里,海洋面积约1300万平方公里。与南极情况类似,北极至少有三分之一的面积是陆地;而且北极的陆地区域存在有常住人口的人类社区。因此,就地理构成而言,将北极纳入《海洋基本法》适用范围也存在和南极相似的疑问。
(二)主权因素
一般来说,各国的国内立法不能干涉其他国家的内政,在多数情况下不具有“域外效力”。虽然基于海洋的特殊性,很多国家的海洋立法都扩展至“国家管辖范围外海域”,但是往往只涉及到公海和国际海底区域。对于南北极地区而言,其主权情况相当复杂,因此,在是否需要特别立法的问题上也存在着较大的争议。
1.南极。南极大陆是当今世界唯一不存在国际公认的和合法的国家领土主权及国界的陆域。自1908年英国首先提出对南极大陆的主权要求之后到20世纪40年代,先后有澳大利亚、智利、挪威、阿根廷、新西兰、法国等国家以发现、占有、扇形原则等理由宣布对南极大陆部分区域的领土主权要求,南极大陆80%的陆地被上述七个主权声索国“瓜分”,而美国和苏联则声明保留对南极提出领土主权要求的依据和权利。从目前的情况来看,《南极条约》搁置各方的主权争议,同时规定各国在南极的一切活动和行为不构成主张、支持或否定南极主权要求的基础,也不得提出在南极的任何主权权利。但提出主权主张的七国就其国内法和国际行动而言,始终是以不折不扣的南极主权国家而自居的。因此,《海洋基本法》将管辖范围扩大至南极,涉及到是否会影响南极既有的主权格局的问题,以及是否会影响其他国家的主权主张的问题。
2.北极。北极圈内的陆地已经为环北冰洋五国以及瑞典和芬兰所瓜分完毕,有着明确的主权归属,北冰洋海域虽然存在一定的划界争议以及对于加拿大“历史性内水”主张的争议,但各国基于领土主权所主张的领海、专属经济区界限基本明确。从近年来发展趋势看,北极海底的外大陆架的划分也日趋明朗,各国的主张虽然并未被联合国大陆架委员会在科学层面所完全认可,但是科学证据逐步完善,目前可以预期的是未来北极洋底的绝大部分区域可能都会被各国划定为国家管辖下的大陆架①。这样一来,如果在我国的《海洋基本法》中对于涉北极的问题进行立法规制,也涉及到对其他国家主权的影响问题。
(三)国际关系
近年来,我国极地活动能力日益增强,在极地的实质性存在大幅增强,参与极地治理的程度日益加深。从一定意义上讲,我国目前已经是极地大国。在从极地大国向极地强国发展的道路之中,我国面临着极为复杂的国际关系局面。此时,在《海洋基本法》这样一部高位阶立法之中规定“极地条款”,可能面临着其他国家不同角度的解读。
1.南极。我国作为南极条约协商国,需要严格地遵守南极条约体系对我国所限定的相关义务及责任。我国近年来在南极事务上发展迅速,除了拥有两艘破冰船之外,还拥有了五个科考站,其中有三个科考站是建立在澳大利亚所主张的领土区域之内,已经引起了澳大利亚高度警觉。澳大利亚国会曾经两次召开专门听证会,讨论中国南极活动对于澳大利亚南极属地以及主权主张的影响。有极少数国外学者甚至提出我国对于南极有潜在主权主张,一直在进行军事活动以及非法的矿产资源勘探活动。从南极条约体系的格局来看,主要是由美国所主导。美国近年来对于我国的国际空间发展采取了压缩和遏制的态度;并且在软实力层面加大了博弈力度,体现在国际议程之中,即屡屡否定或狙击我国的相关提案。如我国近几年所提出的在冰穹A建立特别保护区的建议,就因美国、澳大利亚等国的杯葛而被搁置。
2.北极。北极国家对非北极国家深度参与北极事务仍有所防范和猜忌。北极理事会多次迟延接受观察员并严格限制其资格和权利。对于中国,北极国家一直保持着比较警觉的态度,一方面是始终秉持质疑态度,例如怀疑中国的动机、走向等;另一方面是合作中提防,多数时候以排斥为主,中国在北极开展的正常活动,也往往受到超乎规格的监控和解读,例如中国穿越两大航道、开展正常的科考,都会被加上一层特殊的色彩。鉴于以上因素,可以预见,在我国《海洋基本法》出台之后,其中涉及极地的条款必然会引起各方的关注和解读,其影响要基于各种可能的立法表述进行认真的评估。
(四)国家极地政策规划
我国目前公开的南北极政策文件主要包括《中国的南极事业》《中国的北极政策》等。法律和政策的功能有交叉之处,比如指引和促进。但是更多情况下,法律是对于权利义务的界定,而政策偏重于实现政府的目的;法律具有滞后性、稳定性、普遍性,政策具有即时性、灵活性和专门性。就极地而言,如果拟定相关法律,特别是在《海洋基本法》这样的基本法律之中,一定程度上也为我国设定了极地活动的刚性义务和责任,有可能限制今后我国拟定新的极地政策规划的经略空间。
02
对于相关疑问的回应
“极地条款”的设置,确实面临着诸多问题,但是从立法的功能以及我国极地战略的总体局面来考虑,“极地条款”确有被纳入《海洋基本法》的必要。前述问题有的不成之问题,有的虽然会有消极结果,但是总体来看立法收益远高于负面影响。
（一）海洋事务是极地事务的核心因素
虽然极地在地理构成上包括大面积的陆地区域,但是就我国国情而言,极地事务基本属于海洋事务的范畴。
1.南极。就南极而言,海洋事务是南极的主要事务,由于南极主权被“搁置”/“冻结”,因此南大洋没有明确的领海、专属经济区和大陆架,由此成为各国争端的焦点区域以及国际海洋制度的“试验场”。目前,国际上三大公海海洋保护区有两个在南极。在南极条约体系的现有议程之中,涉及海洋的议题也是重中之重。由于南极为南大洋所围绕,开展科学考察活动首先需具备冰区航行的能力,包括美国在内的很多国家都把南极事务纳入到海洋事务的范畴之中。在2018年我国机构调整之前,极地事务一直属于国家海洋局的管理范畴。2018年机构调整之后,由自然资源部负责,但是总体来看,仍是由极地考察办公室、海洋规划与经济司以及国际司(海洋权益司)来分担其职能。由此可见,我国也是将极地事务归于海洋事务。
2.北极。就北极而言,其属于“国家管辖范围外”区域的主要是公海以及国际海底区域,对于这两个区域,我国根据相关国际法拥有船旗国或者担保国的管辖权,可以对本国的活动进行立法规制。此外,我国目前最主要的北极活动,包括航行及科考,都和海洋密切相关,我国也可以行使船旗国管辖权以及属人管辖权。因此作为北极域外国家,我国的涉北极立法应当属于海洋立法的范畴。
(二)《海洋基本法》的“特殊管辖权”与极地的主权因素不存在冲突
在法律体系之中,部分法律都有“域外效力”,这些法律管辖权的基础包括“属人管辖”“普遍管辖”“保护性管辖”等。
1.南极。对于南极而言,虽然其领土主权声索国在国内立法之中,一般都有基于主权声索的“属地管辖”规定,但是在实践之中,这些立法仅在其国内有效,或者说也仅对其国民有效。根据《南极条约》第4条,对于其他国家缺乏法律效力。各国目前的南极立法实践,都是基于“属人管辖”或者是根据活动起点的“出发地管辖”进行的,也就是对人对事,而不针对领土归属。因此,我国《海洋基本法》的极地条款也可以采取“属人管辖”及“出发地管辖”的原则,这样就与主权因素无涉,也符合南极立法的国际通例。
2.北极。北极的情况比较复杂,由于北极“国家管辖范围外”的区域面积只占北极总面积的很小一部分,而且属于政治高度敏感区域,因此目前北极域外各国涉及北极专门立法的国家很少。但是就我国而言,一方面,北极的战略地位极其重要。特别是考虑到我国“冰上丝绸之路”的战略诉求,对于北极进行基于“属人”以及针对具体活动的宣示性立法是有必要的。另一方面,我国的北极立法还可以起到一定程度的释疑解惑作用。因此,我国的北极立法只要严格限定于我国依据国际法可以主张的权益范围之内,立法的预期收益明显,而可能造成的负面影响也会压缩到最小程度。
(三)国际关系
目前南北极呈现出战略竞争加剧、国际关系日趋复杂的局面。采取立法的形式保障我国的极地权益会显得颇为敏感。从另一个角度来看,目前我国尚未以法律形式宣示国家维护极地权益、极地安全、处理极地事务、展开极地合作等方面的基本立场,同样招致其他国家对我国和平发展极地事业的猜忌,不利于我国负责任大国形象的树立。因此,有必要以基本法律的条款宣示我国的极地立场和主张,既可以在国外消除不良影响,增信解疑,同时也有利于改善我国在处置极地事务中的国际形象。
1.南极。我国于1983年经全国人大批准加入《南极条约》,作为《南极条约》的缔约国,1985年成为南极条约协商国。29个协商国根据条约的一致同意决策机制,享有一票否决权,具有非常重要的地位。但是,在《南极条约》29个协商国中,只有我国、波兰、印度、厄瓜多尔四国还没有国家层面的法律来规范本国南极活动,更不要谈对他国活动的限制。由于我国没有南极立法,一些国家借机不断质疑、指责甚至攻击我开展南极活动的动机。因此,尽快出台南极立法,积极履行国际义务,能够有力彰显我国负责任大国的国际形象,占领国际道义制高点,最大程度减轻国际舆论压力。
2.北极。就北极而言,立法可以有效地宣示我国的活动边界。2018年颁布的《中国的北极政策》中将中国定位于“近北极国家”“北极重要利益攸关方”,并且明确提出了“冰上丝绸之路”的战略理念。国际上对此反应不一,持消极观点的国家对中国白皮书的原则目标有所怀疑,认为中国力图通过开发新疆域成为全球强国;认为中国是北极的不稳定因素,挑战了海洋法的原则。加拿大还质疑中国倡导航道自由航行对北极国家产生威胁,部分国家则担心中国可能会控制北极的资源。通过《海洋基本法》明确我国的北极行为和事务准则,较之白皮书这样的政策具有更高的说服力,可以让各国认识到中国在北极的活动有着严格的自我拘束和限制,起到一定的释疑解压作用。
(四)国家与极地有关的政策规划
我国目前涉及南北极的规划、国内管理及能力建设、现场活动、参与国际治理等行为,多以外交、行政等临时性应对措施为主,缺乏国内立法支撑。一方面导致一些已成熟的决策及执行经验因尚未上升为国家意志,削弱了执行力;另一方面,面对日益复杂激烈的极地国家竞争及开发局面,临时性的政策及规范性文件已经显得左支右绌,无法应对。因此,以国家基本法律形式明确我国遵从国际法的态度和积极履行国际义务的基本立场和基本主张,申明我国极地观及基本立场、基本战略,也是必要的。此外,对于法律条文对我国相关政策规划的限制问题。首先,法律与政策并不冲突,因为两者价值取向不同,政策是追求较佳结果,法律是避免风险和误解出现,因此只要协调得当,两者不会出现冲突;其次,法律是保障政策实施最强有力的手段,特别是在国内法层面,我国建立极地的相关规范体系和管理机制缺乏足够的上位法依据;再次,通过一定的立法技术,可以有效地避免“极地条款”对于我国的极地战略和政策造成消极影响的可能,主要是通过增强条款的宣示性以及降低其强制拘束力来完成;第四,即使极地条款对于我国的极地活动有一定的限制,但是从全局来看,其宣示方面的积极作用也大于这些消极的影响。
综上,将“极地条款”纳入到我国的《海洋基本法》之中是必要的。
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